Wanneer ben je belanghebbende?

mei 26, 2019

Wanneer ben je belanghebbende?

Het wordt de laatste jaren lastiger om naar de rechter te stappen, zeker ook bij besluiten van de overheid op het gebied van het omgevingsrecht (natuur, milieu, ruimtelijke ordening). Al eerder zijn wij op dit onderwerp ingegaan (zie Valkuilen). Nu besteden we aandacht aan de vraag wanneer je belanghebbende bent. Deze materie is niet altijd even eenvoudig maar omdat er in onze achterban veel vragen hierover zijn, gaan we hier wat uitgebreider op in.

Om tegen een overheidsbesluit in beroep te kunnen gaan bij de rechter is nodig dat je aan een aantal voorwaarden voldoet. Een belangrijke voorwaarde is dat je belanghebbende bent. Daarbij maakt het verschil of je burger of organisatie (rechtspersoon) bent:

• Burger
  Om als burger naar de rechter te stappen moet je een eigen, specifiek belang hebben. Of je belanghebbende bent wordt door de rechter in het concrete geval bekeken. De aanvrager van een vergunning heeft altijd een belang. Hij wordt de direct-belanghebbende genoemd. Maar ook omwonenden kunnen opkomen tegen besluiten. Zij worden derden-belanghebbenden genoemd. De bestuursrechter is de afgelopen jaren steeds strenger gaan kijken of iemand wel daadwerkelijk derde-belanghebbende is. Lange tijd golden daarbij uiteenlopende criteria al naar gelang het soort besluit (bijvoorbeeld milieuvergunning, bestemmingsplan). Sinds kort hanteert de Raad van State één criterium voor de diverse soorten besluiten. Uitgangspunt is dat degene die “rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt” van een activiteit in beginsel belanghebbende is. Maar dit uitgangspunt kent een uitzondering wanneer “gevolgen van enige betekenis” ontbreken. En ook wanneer de gevolgen voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zo gering zijn dat een persoonlijk belang ontbreekt. Hierbij wordt gekeken naar allerlei factoren zoals afstand, zicht, planologische uitstraling en milieugevolgen (zoals geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico). Zo nodig worden die factoren in onderlinge samenhang bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie kunnen van belang zijn. Kortom, het kan dus in een concrete situatie toch soms voorkomen dat een feitelijk belang blijkt te ontbreken.

In de praktijk werken overheden vanouds veel met normen zoals een afstandseis, een contour of een grenswaarde. Voor de bestuursrechter zijn zulke normen niet bepalend voor de vraag of je belanghebbende bent. Ze kunnen wel een rol spelen bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep.

De vraag of je belanghebbende kan ook afhangen van het soort besluit. Zo hoeft de kring van belanghebbenden bij een handhavingsbesluit niet altijd samen te vallen met de kring van belanghebbenden bij een besluit tot vergunningverlening.

Kortom, de vraag of je een belang hebt is afhankelijk van de situatie en de “zwaarte” van de inrichting. Het is niet mogelijk om algemene vuistregels of afstandsnormen aan te geven, omdat er een groot aantal factoren spelen die in onderlinge samenhang moeten worden bezien. Een handreiking: als je zo ver weg woont dat je van de geplande activiteit niets zult kunnen zien, horen, voelen of ruiken, zul je als regel als omwonende geen belang hebben. En zul je dus in een juridische procedure niet ontvankelijk worden verklaard!

Ga er niet te snel van uit dat je wel ontvankelijk zult zijn, omdat je dat in het verleden ook was. De bestuursrechter is in de loop der jaren strenger geworden op dit punt en in het verleden behaalde resultaten bieden geen garantie voor de toekomst!

De bestuursrechter oordeelt over de vraag of je belanghebbende bent. Je hoeft dus zelf niet aan te tonen dat je belanghebbende bent. Maar als tijdens een procedure twijfels zijn of er wel gevolgen van enige betekenis zijn kan de rechter je vragen uit leggen welke feitelijke gevolgen je ondervindt of vreest.

Wij gaan er van uit dat de bestuursrechters de komende tijd de nieuwe criteria verder zullen verduidelijken, met name de vraag wanneer “gevolgen van enige betekenis” ontbreken. Wanneer daar aanleiding voor is zullen wij daar op deze plaats nader op ingaan.

• Organisatie
  Niet alleen burgers kunnen belanghebbende zijn, maar ook rechtspersonen, zoals verenigingen en stichtingen. Net als een burger kan ook een rechtspersoon slechts bezwaar en beroep instellen tegen een besluit van de overheid als zijn belang rechtstreeks bij dat besluit betrokken is. Daarvoor moet je aantonen dat er belangen aan de orde zijn die je als club behartigt. Daarbij is van belang dat de doelstelling voldoende specifiek is en niet te algemeen geformuleerd is. Let er dus op dat je doelstelling zo geformuleerd is dat je je richt op een afgebakend gebied (bijvoorbeeld de gemeente of meerdere bij naam genoemde gemeenten in de regio) en op met name genoemde specifieke belangen zoals natuur, milieu, landschap, dit alles “in de ruimste zin van het woord”.

In de praktijk zien we steeds vaker dat -bijvoorbeeld als het gaat om behoud van zandpaden- milieugroepen niet alleen opkomen voor belangen van natuur en milieu maar ook voor cultuurhistorische belangen. In zo’n geval is het verstandig die cultuurhistorische belangen ook uitdrukkelijk bij je doelstellingen te vermelden (zolang dat niet gebeurd is zul je extra zorgvuldig moeten aangeven welke natuurbelangen er geschaad zijn door bijvoorbeeld het verdwijnen van zandpaden).

Voorts moet je als club niet alleen een passende doelstelling hebben maar moet je ook feitelijke werkzaamheden verrichten die passen binnen deze doelstelling. Te denken valt aan het houden van informatiebijeenkomsten, excursies en dergelijke. Alleen maar procedures voeren tegen besluiten is daarbij niet voldoende. Pure “procedeerclubs” krijgen bij de rechter nul op het rekest.

Een politieke partij is overigens geen belanghebbende, omdat zo’n partij (als regel) niet een bepaald belang in het bijzonder behartigt.

Bij de BMF zijn modelstatuten op te vragen. Het verdient de voorkeur om je doelstelling vast te leggen in statuten in de vorm van een notariële akte. Wanneer je als milieugroep over een goede doelstelling beschikt en feitelijk actief bent mag je er van uit gaan dat je in een procedure bij de bestuursrechter als belanghebbende toegelaten wordt. Wat hierbij helpt is dat ook Europese verdragen (vooral het Verdrag van Aarhus) het beroepsrecht van milieugroepen beschermen.

Voorbeeld 1: de komst van een mestbassin
In deze uitspraak van de Raad van State van 23 augustus 2017 kun je lezen hoe de rechter tegenwoordig omgaat met de vragen die hier spelen. Het ging hier om de komst van een mestbassin. De Raad van State vond dat in dit specifieke geval bewoners op een afstand van 300 tot 600 meter een belang hadden. Zie Uitspraak Raad van State.

Voorbeeld 2: hinder van muziekfestival
In een uitspraak van 27 december 2018 merkte de Raad van State ook omwonenden tot op 7 kilometer van het Festival Decibel Outdoor aan als belanghebbenden, dit vanwege de hinder die zij in de avond en zelfs in de nacht van het festival ondervonden. De gemeente Hilvarenbeek zal dus in de toekomst ook hun belangen moeten meewegen (inmiddels is de gemeente Hilvarenbeek bezig met nieuwe spelregels).

Voorbeeld 3: afstanden bij windmolenpark
Wanneer is sprake van “gevolgen van enige betekenis” bij de komst van een windmolenpark? In een uitspraak van 21 februari 2018 hanteert de Raad van State als uitgangspunt dat bij windparken op land gevolgen van enige betekenis aanwezig worden geacht binnen een afstand van tien keer de tiphoogte van de dichtstbijzijnde windturbine. In dit geval was de tiphoogte maximaal 210,5 meter. Dat betekent dat op een afstand van meer dan 2105 meter geen gevolgen van enige betekenis aanwezig worden geacht.

Voorbeeld 4: geen belang omwonenden bij ontheffing Wet natuurbescherming
In deze zelfde uitspraak geeft de Raad van State overigens aan dat bepalend is wat de ruimtelijke uitstraling is van de handeling waarvoor vergunning of ontheffing is verleend. Omwonenden zijn dan ook niet-ontvankelijk als het gaat om de verlening van een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming voor het doden van vogels en vleermuizen door de voorziene windturbine. Door zo’n ontheffing worden zij niet rechtstreeks getroffen. (NB een vogel- of vleermuizenwerkgroep zou in dit geval overigens wel weer ontvankelijk kunnen zijn).

Voorbeeld 5: volksgezondheidsrisico’s bij melkgeitenhouderij
Op een afstand van ongeveer 650 meter van een melkgeitenhouderij staat de woning van een Q-koortspatiënt. Gelet op deze afstand sluit de Raad van State niet uit dat de bewoner “gevolgen van enige betekenis” ondervindt van die geitenhouderij, en wel in de vorm van een verhoogd gezondheidsrisico. De Raad van State vindt hiervoor steun in de rapporten van Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (VGO-rapporten). In afwijking van de gemeente en de rechtbank vindt de Raad van State dus dat de bewoner belanghebbende is (uitspraak van 6 maart 2019, Vlodrop).

Nog een complicatie: het relativiteitsbeginsel
Ook al zou je – als burger of als organisatie – als belanghebbende kunnen worden toegelaten, dan kan er nog een probleem opduiken. Sinds 2013 geldt in het bestuursrecht het relativiteitsbeginsel: de rechter mag een besluit alleen vernietigen als de regel waar je je op beroept ook geschreven is ter bescherming van jouw belang. Bij het relativiteitsbeginsel draait het dus niet om de vraag of je toegelaten wordt tot de procedure vanwege je belang maar om de vraag of de rechter jouw bezwaren buiten beschouwing mag laten. Een voorbeeld: als je bezwaren maakt tegen de bouw van woningen in je buurt krijg je alleen gehoor bij de rechter als je je beroept op regels die ook voor jou geschreven zijn en niet alleen voor de (toekomstige) bewoners. Beroep je je bijvoorbeeld op geluidhinder-normen of brandveiligheidsnormen, dan is van belang of die normen bedoeld zijn ter bescherming van de bewoners zelf of ook van jou en je omgeving. In dat eerste geval worden je bezwaren buiten beschouwing gelaten.

Eenieder mag zienswijze indienen
Voor alle duidelijkheid: het gaat hier om de eisen die gesteld worden aan het instellen van beroep bij de rechter of het maken van bezwaar bij de overheid die het besluit genomen heeft. Voor het indienen van een zienswijze in de voorbereidingsfase gelden deze eisen niet; daar heeft normaliter “eenieder” het recht een zienswijze in te dienen.

UPDATE 05-2021: Door een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 4 mei 2021 kan een ieder die een zienswijze heeft ingediend in beroep bij de bestuursrechter, dus ook als men geen belanghebbende is. Dit zal in elk geval gelden totdat de Algemene wet bestuursrecht op  dit punt aangepast is.

Lees verder: ‘Geen zienswijze, toch ontvankelijk in milieuprocedures‘.

Hoe zit het onder de Omgevingswet?
Zoals wij al eerder meldden zal over enkele jaren de Omgevingswet in de plaats komen van de huidige wetten op het gebied van ruimte, milieu, water, natuur en dergelijke. Ook onder de Omgevingswet zal het bovenstaande van belang blijven. Zeker omdat onder de Omgevingswet vaker dan nu de “reguliere” voorbereidingsprocedure van toepassing zal zijn, waarbij alleen belanghebbenden tegen een besluit kunnen opkomen. En dus niet, zoals nu nog vaak het geval is, dat “een ieder” kan ageren tegen een ontwerpbesluit. Er zal maar een beperkt aantal uitzonderingen op die regel zijn. Ook milieubelastende activiteiten zullen worden voorbereid via de reguliere procedure, terwijl dat nu nog niet het geval is.